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* 2008-10-29
* 中國時報
* 【中時社論】

 總統府高層一聲令下,政府各單位都不敢再對「主權基金」之議有雜音。即使「主權」二字名不正言不順,但行政院也幫總統府下車,研究主權基金的變種(mutant),想要把行政院國發基金擴張成為超大的國內投資銀行。國發基金原本的規模是兩千億台幣,一周之前行政院院會通過,要將其規模擴張到一兆元,而其新增加的八千億元,要由國發基金向郵政儲金借款。報載國發基金由二千億擴張的過程中,歷經行政院、總統府的不斷加碼,由四千、六千、八千億,終至兆元。

 馬總統如果捫心自問,應會產生一個自然的猶疑:政府可用資金如此加碼擴充,怎麼會完全沒有任何限制的機制呢?難道基金規模可以由政府首長隨心所欲,而要靠正副總統的自我節制嗎?換個角度來思考,假如馬總統決定要把國發基金擴大為十兆、百兆而非一兆,錢也是由郵政儲金、台灣各公營行庫借來,其規模幾乎可以把台灣絕大多數的公司買下來,請問馬總統,這樣可以嗎?沒有法律限制的問題嗎?

 政府用錢花錢的資金來源主要有兩類,其一為稅捐,其二為公債。徵稅應依各種稅法為之,而公債發行則受公共債務法規範。就後者而言,公共債務法對於債務發行的年流量、未償還總餘額都有限制。照觀念而言,國發基金要擴充八千億而向外借錢,也是一種債務,也應受到公債法的限制。但是,公債法排除了營業基金之適用,故就法律文字而言,國發基金舉債八千億就不受任何法規限制,然而法律的規範重點應在實質而非形式,否則就會產生「國發基金擴充到十兆百兆」這種一望即知違憲卻不違法的荒謬結果。

 就法規內容而言,公共債務法應有的規範內涵,大法官早有解釋。當年政府發行建設公債,發行條例中規定了發行總餘額上限,行政院計算各級政府發行公債未償還餘額時,將一年以上的賒借數額排除。用長期借款不是建設公債為由規避公債發行上限,立法院就已有所爭議,十五年前憲法法庭開張,就是以此案為言詞辯論主題。大法官解釋說的很清楚,「賒借與發行公債均屬政府之公共債務,其為政府財政之工具實質上並無差異」,賒借最高數額不受建設公債上限規範,又無其他法律限制,將使法律公債上限規定「形同具文」;因此要求應以法律規定「國家全部舉債之上限」。現在國發基金可以向郵政儲金借款,卻又不受公共債務法的規範,何啻重新搬演迴避法定舉債上限的舊戲碼,豈是自詡依法行政、依法治國的法治政府所應有的表現?

 公共債務法中,雖然也有規定,將中央銀行為調節、穩定金融所負擔的債務,排除於中央政府之債務計算之外。但是無限擴張國發基金的借款以籌措政府可運用的資金,既非中央銀行所能為,也不該是中央銀行所應為。公共債務法就中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務未設定上限,仍不符合大法官要求「國家」「全部」舉債的上限應受法律規範的憲法意旨。行政院與總統為政府經管的基金無限度的加碼,不管是為了什麼樣的公共目的,缺乏法律上的適度節制與規範,竟然毫無法治警覺,真是令人失望。

 就法的精神而言,公債法規範政府舉債上限,就是避免政府的財務槓桿(leverage)太高,以免政府擴張過度,而影響其永續經營。就企業而言,一旦其財務槓桿過大,就會產生營運危機,會計師簽證會填保留意見、股價會跌、向銀行借款會出問題。簡言之,這就是市場力量的約束(market discipline)。私人企業財務若有問題,若缺少良好的營運計畫,則根本無法借到錢。因此,目前向郵儲融資的做法,既逃避了公債法的法制監督,又迴避了市場的營運監督,不妥當之處顯而易見。

 十五年前行政院以長期賒借不是公債未償還餘額的方式,無視於公債有總量管制的要求;十五年後難道又要以國發基金的借款不是政府的債務自我圓說嗎?政府行事,不能只因自信立意良善,即可任意作為。馬總統不該不翻查財經法令,也不該不熟悉法治國家的基本常識;總統如果有所不知,行政院院長乃至主管其事的財政部官員,也該有所提醒,不能只是阿意附和。國家舉債總額度沒有控管的尺度,就會失去了防禦經濟崩盤的保障。國發基金的運用建築在天文數字的郵儲借債上,也必然存在結構性的風險。國家全部舉債總額上限的規範,一定要存在;如果主事者不以為它已經寫在公債法律之中,也一定要讓它存在於自己的心中!
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